凌与仙

　　机构编制工作是巩固党的执政地位和国家政权建设的基础性工作，是党和政府配置执政资源的重要手段。进入二十一世纪以来，党中央、国务院先后四次下发了关于加强机构编制管理、严格控制机构编制的通知，2007年2月国务院颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，2009年6月中纪委颁布了《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，中央编办与监察部联合下发了《机构编制监督检查暂行规定》、制定了《机构编制“12310”举报受理工作规定》等文件，这一系列法规、政策、规定，为基层机构编制管理提供了有力的制度依据。作为市一级的机构编制部门在机构编制管理中，必须以更多的精力放在执行中央机构编制管理的方针政策上，以提高执行力为抓手，不断推进机构编制管理工作。

　  一、依法依规管理机构编制

　  这是加强和完善机构编制管理的关键。依法依规管理就是要按照机构编制管理的法规规定设置机构、确定职责、核定编制，提高机构编制法制化水平。

　  （一）依法依规设置机构。行政机关是行使国家权力的机构，其设立必须依照宪法和组织法的规定，按照法定的程序组建起来的。政府机构设置的依据十分复杂，但最直接、最主要的依据是加强政权建设、完善行政管理体制和履行职能的需要。当前，基层政府工作机构的设置主要是根据中央机构改革的部署，在机构设置限额内，通过一定的程序来完成的，都履行了法定的程序。事业单位的设立虽然没有依法设置的要求，但其设立应体现公益性，符合经济社会发展需要。根据中央分类推进事业单位改革的要求，今后不再设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。

　  （二）依法依规确定职责。无论是机关还是事业单位其职责的确定都要有依据。机关单位的职责要依据法律、法规来确定。在确定职责时，一项职责应由一个部门承担，确实需要涉及多个部门的，其职责要分别写入相关的部门，明确其职责分工，建立相互协调配合机制。三明市在制定政府工作部门“三定”规定中，严格按照法律、法规和规章确定各工作部门的职责，并理顺了涉及32个单位共27项职责分工和协调配合机制的事项。事业单位的职责任务虽然没有要求依法确定，但其职责要体现社会公益性，遵循政事分开的原则来确定，重点要结合分类改革，重新明确事业单位的职能。

　  （三）按标准核定人员编制。行政编制由中央下达，地方机构编制部门的任务是根据中央下达的行政编制数合理分配到党政机关各部门。因此，地方机构编制部门核定人员编制主要是在事业单位。当前，除学校、医院的编制核定标准比较完善外，其他行业事业单位的编制标准基本上空白，核定编制上没有依据，机构编制部门在核定编制时，往往是靠政策、靠经验、靠比较、甚至靠讨价还价等方法来进行的，随意性比较大，可多可少，出现了人们所说的机构编制部门在核定编制时“砍一刀、一刀砍”的现象。在人员编制标准不完善的情况下，机构编制部门在核定编制时，要充分考虑到事业单位的工作性质、职责任务、当地经济发展水平、财政承受能力等因素来核定人员编制，特别是涉及到经济建设、社会稳定、民生保障的事业单位，编制要重点倾钭。

　  二、规范机构编制审批程序

　  这是加强和完善机构编制管理的基本要求。规范审批程序就是要规范审批权限、规范审批程序、规范工作标准，提高机构编制管理规范化水平。

　  （一）规范审批权限。有人说“职能是权、机构是牌、职数是帽、编制是钱”，认为机构编制部门权力很大。定职能、定机构、定编制、定领导职数是机构编制部门重要任务。无论机关单位还是事业单位都是根据职责开展工作的，赋予什么样的职责就开展什么样的活动，特别是政府部门其职责很多都与权力相联系，所以人们认为职责是一种权力是有道理的。同样，编制、领导职数是财政部门核拨经费、组织部门配备领导干部的依据，也是没有错的。正因为机构编制部门管理着机构、职责、编制、领导职数等执政资源，有着很大的“权力”。因此，在行使这一“权力”时，要严格执行机构编制“三个一”审批制度，按照“分级管理”的要求规范机构编制审批权限，明确编委、编办职责权限，规定哪些事项由编办办理，哪些事项由编委会议研究决定，哪些事项报党委审定，哪些事项报上级机构编制部门审批，确保党委、编委、编办在各自的职责范围内行使“权力”，防止越权审批行为。

　  （二）规范审批程序。规范审批程序就是要解决好履行好职责应该怎么做的问题，也就是说完成一项机构编制事项需要经过哪些程序。程序规范，决策就会合理。否则，做事没有程序或不按程序进行，就有可能发生违纪违规行为。从机构编制管理的实践看，必须坚持机构编制事项由机构编制部门一家办理，所有的机构编制事项均先由编办提出办理意见，然后根据职责分工提请编委、市委研究。三明市在办理机关事业单位机构编制事项时，规定增设副科级以上机构、增加人员编制、调整副科级以上领导职数、确定副科级以上机构规格及机关、副处级以上事业单位加挂牌子、更名、合并、撤销等重要事项提请编委研究，其中副处级以上机构设立、确定副处级以上机构规格、调整副处级以上领导职数等重大事项提请市委审定，市委审定后的机构编制事项需要报省委编办审批的按程序上报审批。

　  （三）规范工作标准。程序确定之后，规范的工作标准很重要。工作标准是办理机构编制事项的工作要求。工作中，具体要做到掌握政策、深入调研、严谨细致、加强学习四个方面。掌握政策方面，就是要认真学习、深刻理解机构编制管理的法规、政策、规定、标准，确保所承办的事项能符合政策规定。深入调研方面，就是要讲究工作方法，对所办理机构编制事项要到相关部门调研，全面了解所承办的机构编制事项的必要性、可行性，提出可行的符合政策规定的办理意见。严谨细致方面，就是办事要一丝不苟，质量要精益求精，不出差错，否则工作中如果稍有失误，就有可能造成严重的后果。加强学习方面，就是要学习方方面面的知识，机构编制工作是一项综合性的工作，服务涉及到经济社会建设的各个领域，只有熟悉相关领域的工作，如文化体制改革、医药卫生体制改革、科技体制改革、司法体制改革等工作，办理机构编制事项才能符合实际和改革的精神。

　  三、管住管好管活机构编制

　  这是加强和完善机构编制管理的重点。管住管好管活机构编制就是按照控制总量、盘活存量、动态管理、有增有减的要求，科学配置好机构编制资源，努力实现机构编制的最大效用。

　  （一）管住方面，就是要管住机构编制总量、管住新增机构编制、管住新增人员。

　  管住机构编制总量，就是行政行政编制、事业编制不得突破现有的总量。行政编制由中央编办下达，地方不能擅自增加，因此，总量控制的重点是事业单位。总量控制的办法很多，但本人认为最有效的办法是实行编制上管一级制度，由上一级机构编制部门每年对下一级的事业单位下达事业编制控制总额，下一级机构编制部门在上一级机构编制部门下达的总额内调整人员编制。做好总量控制工作，还要做好定期统计分析，比如，每季度分析一次机构编制增减情况及其增减的原因，以便及时做好机构编制审批管理的调控工作。

　  管住新增机构编制，就是严格控制机构编制的增加。新增机构要按照“撤一建一”要求调整设置。在设立事业单位时，还要做到“瞻前顾后，左顾右盼”，“瞻前”，就是新设立事业单位时，看其职责是否会与现有的相关事业单位重复交叉或相似，重复交叉的不予以设立，相似的采取加挂牌子或在现有的事业单位增加职责的办法解决；“顾后”，就是要预测新成立的事业单位在经济社会发展中的可行性，可设可不设的不设立；“左顾右盼”，就是要了解周边兄弟市的机构设置情况，兄弟市未设立的暂缓设立。但在新增事业机构时，要优先保证经济社会发展急需、为民生保障、社会管理提供服务的事业单位。

　  管住新增人员，就是控制人员的增加。有效的手段是实行编制使用计划审批制度，每年确定人员编制使用控制数，或者按单位的空编数确定编制使用比例，可有效的控制人员增加。

　  （二）管好方面，就是要合理配置好机构编制资源，努力实现机构编制管理的科学化。目前机构编制管理主要停留在审批管理环节，注重审批机构、编制和职能，机构审批后运行效果如何很少去过问。因此，要管好机构编制，就必须把作为机构编制资源的各个要素配置好。一是要做好动态管理。机关、事业单位承担的职责任务在一定的历史时期是相对稳定的，但随着经济社会发展的变化，有些机关的职责或加强或转移，有些事业单位职责或萎缩或消失，针对这些变化，机构编制部门要充分发挥机构编制调整的“杠杆”作用，重新整合机构编制资源，及时做好机构、编制、职责的调整。二是要做好评估工作。每项改革，甚至一项单项的工作结束后，要进行评估。比如，政府机构改革，在改革结束之后，对改革的政策、改革的做法、改革的成效和经验进行一个全面的回顾，进行一个检验，通过评估工作，总结经验，查找问题，为下一步改革提供一些政策依据。三是要加强调研跟踪。机构编制审批后，要到相关的单位走访，了解机构编制的运行情况，听取意见建议，为管好机构编制工作掌握一手资料。

　  （三）管活方面，就是要按“盘活存量”的要求，盘活现有的机构编制资源，努力发挥机构编制的最大效用。一是要调剂好现有机构编制资源。在现有机构编制总量内，通过盘活存量、优化结构、动态调整的办法，把设置分散、规模偏小、职能交叉、重复或相同、相近的机构予以整合，把职能消失或不出工作成果的单位予以撤销，把这些调剂出来的有限的机构编制资源，用于充实到经济发展、社会管理、民生保障领域，发挥好现有机构编制的效益，满足经济社会发展需要。二是要处理好“三个矛盾”。即要处理好严格控制与经济社会事业发展增编需求的矛盾、处理好优化党政关干部队伍与机关人员“出口”不畅的矛盾、处理好人浮于事与人手不足的矛盾。这些矛盾，焦点在机构编制部门，很多部门认为，事业发展需要机构编制，人手少是编制不够，所以一味要求增加机构编制。机构编制部门只要把这些盾解决了，可以说就把机构编制管活了。

　  四、强化机构编制监督检查

　  这是加强和完善机构编制管理的有效手段。强化机构编制监督检查就是要在健全机制、改进方式、严肃查处上下功夫，努力树立机构编制管理的权威。

　  （一）监督检查的机制要健全

　  一是公开监督机制。一方面，机构编制信息要公开，对不涉及国家秘密的工作原则、审批程序以及机构编制、职责配置、实有人员等情况通过有效形式向本单位工作人员或社会公开，打造“阳光”编制，接受监督。另一方面，要畅通监督渠道，除“12310”举报电话、群众来信来访等渠道外，还可设立网上举报箱、邀请机构编制特约监督员，拓宽机构编制监督渠道。

　  二是责任考核机制。将机构编制编制执行情况纳入各级政府的政绩考核内容，增强各级各部门领导机构编制法律意识和执行机构编制管理法规政策的自觉性。

　  三是协调约束机制。积极探索机构编制部门与纪检、监察、组织、人事、财政、劳动社保等部门相互衔接配套的综合约束机制，建立有关的制度，比如建立联席会议制度，把协调约束机制制度化、规范化，真正使机构编制管理由“一家管”变为“多家治”。

　  （二）监督检查的形式要多样

　  一是日常监督与专项检查相结合。通过人员核编、机构编制请示报告件的办理、事业单位登记年检等日常的机构编制管理，了解各单位机构编制管理情况。比如，通过人员核编，看是否有没有按人员结构进人、是否有超编进人、是否及时核减人员等问题；通过事业单位登记年检，了解事业单位有没有按机构编制部门确定的职责开展业务活动。要把日常监督作为机构编制监督检查的基础性工作。但对重大工作部署、重要工作要进行专项检查，推动工作的落实。

　  二是单位自查与随机抽查相结合。比如，结合《机关、事业单位机构编制核编证》年检，由各单位对一年来的职责履行情况、机构设置和人员编制增减情况等进行自查，并将自查情况报机构编制部门。机构编制部门根据情况，进行抽查，以便进一步发现问题并予以纠正。

　  三是事前监督与事后监督相结合。把监督检查工作贯穿于机构编制管理的全过程。审批机构编制前，对部门提出机构编制事项要进行调研究论证，对不符合机构编制政策规定的，敢于说“不”。审批后，要通过一定的形式，对已审批的机构编制事项进行跟踪监督，了解执行情况。

　  （三）违纪违规的行为要严查

　  一要真督真查。监督检查是机构编制工作的重要内容，是维护机构编制管理权威性和法律效力的有效手段。机构编制部门要充分利用《机构编制监督检查暂行规定》赋予的权力开展督查工作，了解机构编制政策法规执行情况，及时发现和纠正机构编制管理存在的问题，通过真督真查，切实解决监督检查工作失之于软的问题。

　  二要强化问责。治吏必须用重典，机构编制必须体现严肃性和约束力。目前我国对机构编制违纪违规行为主要是通报批评、责令纠正、限期整改、党纪政纪处分，还没有法律层面上的处罚规定。为此，要充分利用好《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》规定的处罚权，加大对责任人员党纪政纪的处罚力度，严肃处理机构编制违纪违规行为。通过问责，切实引起各级各部门领导对机构编制工作的关注和重视。

　  三要横向配合。机构编制违纪违规行为的查处工作，需要纪检监察机关大力支持和密切配合。三个部门要建立查处机构编制违纪违规行为协调配合制度和情况通报制度，互通信息，交流情况，把机构编制部门专门业务督查和纪律检查机关、行政监察部门的纪律监督有效结合起来，形成查处机构编制违纪违规行为的合力。　　　　　　　　  　 （作者为三明市委编办副调研员）