事业单位是我国公益服务提供的主要载体,加强和创新事业单位机构编制管理是优化党的执政资源配置和健全国家治理体系的重要手段。习近平总书记指出,要创新思路和举措,加快推进政事分开、事企分开、管办分离,优化事业单位布局和编制资源结构,提高服务能力和水平,促进公益事业平衡充分高质量发展。我们要深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神,坚决落实党中央及中央编委决策部署,不忘事业单位初心使命和发展历程,认真总结实践经验,不断创新事业单位机构编制管理,加快完善公益服务体系,提高公益事业发展水平和公益服务供给能力,更好满足人民群众日益增长的美好生活需要。 　　

　　一、回望历史:事业单位机构编制管理走过光辉历程

　　事业单位是由我们党和国家为主体举办的、以提供社会公益服务为主要目的、具有鲜明中国特色的社会组织,在服务经济建设、保障机关运行、改善人民生活、促进社会发展等方面具有重要地位。我们党在革命战争、社会主义建设和改革开放各个历史时期,都十分重视事业单位建设和发展。机构编制工作是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作,事业单位机构编制管理作为机构编制工作的重要组成部分,在不同时期对规范和创新事业单位管理体制、运行机制,服务保障事业单位和公益事业健康发展方面发挥了重要作用。

　　习近平总书记指出,从根据地时期开始,机构编制工作就是在党的领导下进行的。新中国成立前,党的机构编制工作主要是为了保障夺取新民主主义革命胜利,确定各级党组织、军队和政权机关及其附属单位主要职责任务和人员编制,没有明确区分行政和事业机构编制。从20世纪30年代起,在党领导的根据地和解放区,先后建立各类医院、学校、电台、报社、后勤保障等服务单位,为夺取革命胜利和建立新政权提供了坚实保障,作出了不可磨灭的重要贡献。

　　新中国成立后,我们接收改造和新成立了一大批教育、卫生、科研、文化、农业、气象等单位,党领导的各类社会公益性组织得到快速发展,逐步建立起适应党和国家事业发展需要的公益服务体系。此后为适应不同时期经济社会建设发展需要和应对国内外各种挑战,多次对行政机关和事业单位进行调整优化、紧缩编制和节约开支。如50年代国家审查控制各类事业编制和开支标准,保证了新生政权正常运行;60年代各地探索制定学校和医院人员配备标准,从严控制财政供养人员规模,集中有限财力发展了国家急需的公益事业。

　　改革开放后,事业单位机构编制管理工作走向常态。适应国民经济恢复和建设发展需要,国家相继举办了一批大学和科研机构等单位,对事业机构编制开始进行精细化分类管理。伴随社会主义市场经济体制的初步建立和逐步完善,90年代以来,各级机构编制部门认真推动事业单位机构编制清理规范,及时进行机构改革,优化布局结构,加强编制管理,保障了各类事业有序发展。1998年发布《事业单位登记管理暂行条例》,将事业单位管理纳入法治化轨道,赋予事业单位法人主体地位。此后又积极推进科研、设计、地勘、文化等体制改革,对部分事业单位实行改企转制,使其成为新的市场主体,保证了工业部门改革转型,推动了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨。制定中小学、乡镇卫生院和社区卫生服务中心等人员编制标准,进一步保障和强化这些单位的公益属性,事业单位机构编制管理不断走向规范化。　　在这过程中,事业单位机构编制管理由最初部门分散管理逐步调整为机构编制部门统一管理,并实行中央统一领导、地方分级管理的体制。随着党和国家各项事业发展,事业单位规模不断壮大,门类众多,广泛分布于从中央到地方的教科文卫等各个领域,而且事业单位服务水平不断提高,人员队伍知识密集,汇聚了2/3以上专业技术人才,越来越成为服务发展保障民生的重要载体和科教兴国的重要基地,成为党领导社会主义现代化建设不可或缺的重要力量。

　　二、审视实践:事业单位机构编制管理做出有益探索　 

　　党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,党中央对加强公共服务能力、保障和改善民生提出了更高要求。针对事业单位管理不够规范、运行机制还不够灵活、制度建设相对薄弱、发展不平衡等问题,各级机构编制部门在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,不断深化党和国家机构改革,积极探索事业单位机构编制管理创新,激发事业单位生机与活力,促进公益事业健康发展。　

　　(一)不断强化事业单位公益属性。公益性是事业单位的根本属性,满足人民群众的美好生活需要,是推进事业单位改革和加强管理的目标要求。一是实行政事分开、事企分开,让事业单位回归公益本位。近些年来,各地结合事业单位分类改革,明确不同类别事业单位功能定位,不断强化事业单位公益属性,使其回归公益本源。积极推进承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位改革,推动部分单位整体回归机关和改企转制,剥离部分单位行政职能和生产经营职能,保留的事业单位强化了公益属性。二是加强和创新管理,明确事业单位公益服务职能。在机构编制管理中,通过“三定”规定、日常审批和法人登记,确定事业单位公益定位和主要职能,细化职责任务和业务范围,保障举办宗旨不偏离公益属性。大多数地方还根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况,建立相应的经费支持、人事管理等制度,保障了公益服务职能履行到位。

　　(二)调整优化事业单位布局结构。事业机构是履行公益职能、提供公益服务的主要载体。针对事业机构建设统筹不足、设置分散、职责重叠、规模过小等问题,不断加大事业单位精简整合力度,加强统筹规划,优化布局结构,提升整体效能。一是结合改革整合精简机构。2013年和2018年机构改革,均对职责任务相同相近的事业单位进行了精简整合。如结合国地税征管体制改革,国税和原地税系统事业单位进行了较大幅度的整合。各地不断深化事业单位改革,在理顺机构职能、强化公益属性同时,加大机构整合精简力度,如山东省纳入改革范围的事业单位整体精简33%。二是在日常管理中逐步调整优化。严格控制新设事业单位,新增职能尽量由现有事业单位承担。按照优化协同高效的原则,鼓励部门对现有机构进行调整优化,推进事业单位综合设置,整合归并了不少“小散弱”事业单位,清理了一些长期不运行的空壳单位。三是规范地方厅局级事业单位管理。认真贯彻落实《中国共产党机构编制工作条例》规定,严格规范地方厅局级事业单位设置,2019年以来中央编办对地方厅局级事业单位进行了全面清理和备案,锁定机构存量,明确控制基数和调整原则,使地方厅局级事业单位管理走向规范化制度化。

　　(三)统筹配置事业编制资源。习近平总书记深刻指出,我国编制总量已经不少,同时各方面对机构编制的需求仍然很强烈,要把规模控制在合理、可持续的范围内,不断提升机构编制资源使用效益。事业编制在我国编制总量中占大头。近年来,各级机构编制部门严控总量、盘活存量、创新管理,较好满足了经济社会发展需要。一是多措并举促进瘦身健身相结合。2013年中央编委提出事业编制总量只减不增后,中央编办加大对中央各部门所属事业单位减编控编力度,通过改革和管理使事业编制总量有所减少,同时锁定地方事业编制基数,全国事业编制总量快速增长的势头得到有效遏制。研究出台《关于地方事业编制挖潜创新服务发展的指导意见》,提出21条具体举措,各地结合实际想方设法盘活用好编制资源。如安徽省建立省级统筹、重点保障、动态管理、周转使用的编制周转池制度,破解事业单位有编不用和无编可用的结构性矛盾。山东省对省市县部分事业单位按统一比例精简压缩编制,核减下来的编制统筹使用,优化了不同层级和不同部门之间的编制结构。二是着力服务保障国家战略和民生需求。这些年来,机构编制部门围绕中心服务大局,适应经济社会发展需要,统筹利用各类编制资源,积极服务京津冀协同发展、粤港澳大湾区、海南自由贸易港等重大国家战略实施,重点保障国家安全、网络安全、科技创新、民生福祉等领域需求。针对中小学教职工编制结构性矛盾,中央编办会同教育部等部门出台加强中小学教职工管理和推动中小学教职工编制全面达到国家基本标准两个文件,通过改革管理统筹编制资源优先保障中小学教职工编制,到2022年6月实现以县为单位全面达标,有力地促进了基础教育领域的公平和均等。三是简政放权探索推进编制备案管理。2017年,中央编办会同财政部印发《中央和国家机关所属事业单位机构编制备案制管理试点办法》,率先在中科院、社科院等部门所属事业单位实行备案管理,赋予部门自主调整编制权限,通过简化审批程序提高了工作效率,助力部门统筹编制资源配置、引进紧缺人才,保障了科研工作实际需要。

　　(四)规范事业单位领导职数管理。事业单位领导职数是组织人事部门配备领导干部的基本依据,也是事业单位机构编制管理的关键环节。党中央明确要求减少领导职数,严格按领导职数配备领导干部。很长一段时间,中央层面没有事业单位领导职数管理的统一标准,一些部门和地方虽然进行了一些探索,但尺度不一、管理不够规范,随意增加领导职数情况时有发生,社会各界对此反映强烈。2019年,中央组织部、中央编办联合印发《关于规范事业单位领导职数管理的意见》,对中央部门所属事业单位和地方厅局级事业单位领导职数进行统一规范,根据事业单位编制规模和职责任务,明确了核定领导职数标准。此后又出台多个细化政策口径,还对党组织领导职数、内设机构领导职数、媒体单位领导职数等作了进一步规定,事业单位领导职数管理有了统一遵循、日趋规范。

　　(五)事业单位登记管理提质增效。登记管理是事业单位机构编制管理的重要内容,是机构编制部门唯一行政许可事项。近年来,事业单位登记管理紧贴机构编制中心任务,不断创新管理方式,有效提升服务水平。一是简政放权优化流程。适应“放管服”改革要求,推行“不见面、网上办”工作模式,提高办事效率。研究出台简易注销办法,有效解决清算难、注销难等问题。优化网上登记管理系统功能,指导地方推进事业单位法人电子证书应用,不断提升登记管理规范化、信息化、便捷化水平。二是保障重点做好服务。积极支持雄安新区体制创新,服务海南自贸港发展,指导做好登记设立事业单位相关工作,研究探索为事业单位分支机构赋码发证,切实解决分支机构异地办公面临的银行账户设立、税款缴纳、发票开具等实际困难,确保机构运转和职责履行。三是配合联动加强监管。发挥事业单位登记管理在事业单位管理全流程中的基础性作用,加强机构编制部门与纪检监察、网信、公安、民政、市场监管等部门协作配合,建立事业单位监管联动机制,查处事业单位违法违规问题,极大地提高了监管效能。

　　三、面向未来:事业单位机构编制管理需要持续创新

　　古人云,“苟日新,日日新,又日新”。创新是引领发展的第一动力,是一个国家兴旺发达的不竭源泉。加快中国发展,关键靠创新。习近平总书记对做好新时代机构编制工作进行了全面系统阐述,明确了机构编制工作的战略定位、目标使命和基本原则,提出了许多新思想、新观点、新论述,是做好机构编制工作根本遵循和行动指南。在我国向第二个百年奋斗目标进军的新征程上,我们要立足“两个大局”,心怀“国之大者”,坚决贯彻落实党中央和中央编委决策部署,不断提高政治站位,进一步解放思想,持续推进事业单位机构编制管理创新,探索建立优化配置资源的有效途径,为各项公益事业发展提供体制机制保障。

　　(一)坚持政治引领,从体制机制上加强党对事业单位的全面领导。机构编制资源是重要的政治资源、执政资源,应该由党中央根据党和国家事业全局需要进行科学配置。我们必须自觉坚持和加强党中央对机构编制工作的集中统一领导,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,把党的领导贯穿事业单位机构编制管理全过程、各方面,认真贯彻党中央及中央编委决策部署,服务好国家重大发展战略,为巩固党治国理政组织基础、优化执政资源配置提供坚强保证。

　　要加强和完善党对事业单位领导的制度建设,明确各级党委和主管部门党组(党委)政治责任,把事业单位党建工作摆上重要位置,确保事业单位坚持正确发展方向。事业单位党组织要充分发挥战斗堡垒作用,促进党建与业务深度融合。对党委领导下的行政首长负责制的事业单位,党组织要发挥把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用;其他事业单位的党组织要强化政治功能,加强对重大问题重大事项的政治把关。要合理确定事业单位内部党的工作机构设置和人员编制配备,按规定核定党组织领导职数,选好配强事业单位领导班子,保证党的领导组织机构健全、作用发挥充分、实际效果到位。

　　(二)坚持人民至上,为人民群众提供更好的公益服务。以人民为中心是我们党的根本政治立场,是习近平新时代中国特色社会主义思想的鲜明标识,是组织工作和机构编制工作共同的价值取向。事业单位离人民群众最近,与满足人民美好生活需要密切相关,特别是占大头的教科文卫等事业单位涉及群众“急难愁盼”问题,直接影响人民群众的获得感和幸福感。创新事业单位机构编制管理,要践行以人民为中心的价值理念和工作导向,更加自觉地站在人民群众的角度想问题、做工作,在民生领域发力见效,让改革发展成果更好地惠及全体人民。

　　要优化事业机构编制资源配置,将有限资源向基层一线和人民群众倾斜,优先保障民生,聚焦防范化解重大风险、精准脱贫防止返贫、强化污染防治、加强教育医疗保障等重大民生工程、民心工程,努力破解深层次矛盾和问题,提高公益服务水平和能力,持续提升人民群众获得感、幸福感、安全感。继续鼓励社会力量兴办公益事业,按照“公开、竞争、择优、高效”原则探索采取政府购买服务、民办公助、普惠服务等方式,引导具备条件的市场力量和社会力量参与公益事业、公益服务,减轻对设机构增编制单一路径的依赖,为人民群众提供多层次多样式的优质公益服务。

　　(三)坚持系统观念,不断提升事业单位机构编制使用效能。习近平总书记强调,必须坚持系统观念,加强统筹协调。事业单位机构编制涉及经济社会发展、公益民生需求的方方面面,内在关联性很强。推进事业单位机构编制管理创新,必须牢树大局意识、坚持系统观念,精准把握整体性和协同性。这些年,事业单位机构编制总量得到有效控制,但布局不合理、机构臃肿、效率不高等问题还没有得到根本解决,新形势新任务对机构编制保障需求也不断增加。

　　要按照“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”思路,充分运用好统筹兼顾这一科学方法,抓重点抓关键,牵住“牛鼻子”。事业单位布局结构要与行业改革发展规划相衔接,集约利用资源,不搞盲目建设。加大机构撤并整合力度,实行综合设置,逐步取消“小散弱”;精干内设机构,减少中间层次,提高整体效能。要坚持节约优先,落实“过紧日子”要求,严格控制事业编制总量增长,同时加大创新挖潜力度,主动对接党和国家事业发展需要,重点保障经济发展、公共安全、民生保障等领域需求,确保好钢用在刀刃上。贯彻落实中央人才工作会议精神,进一步扩大科研事业单位机构编制备案管理试点,赋予科研机构更多自主权,不断提升培养、引进、集聚人才的能力。探索根据人口流动趋势,打破层级领域壁垒,加大跨地区、跨层级、跨部门、跨领域统筹使用事业编制力度。

　　(四)坚持依法履职,加强事业单位机构编制管理规范化法治化。习近平总书记强调,提高机构编制管理水平,不能仅凭经验,必须加强制度建设、法规建设。我们要不断加强事业单位机构编制管理法治建设,增强法治意识和纪律意识,强化机构编制刚性约束。要以《中国共产党机构编制工作条例》为根本遵循,全面梳理现有的事业单位机构编制管理法规制度,做好“立改废释”。《中央一级事业单位机构编制管理办法(试行)》是事业单位机构编制管理第一个抓总的规范,要抓好贯彻落实工作。今后,还要不断完善事业单位机构编制管理各项制度,总结提炼务实管用的经验做法,及时上升为制度规范,使管理工作有章可循、有法可依。研究出台公立医院、高校等事业单位机构编制标准,不断提升管理规范化法治化水平。

　　持续推进事业单位登记管理创新,修订《事业单位登记管理暂行条例》,进一步明确登记机关法律地位,理顺管理体制,细化登记内容,优化登记流程,压实举办单位主体责任,加强监督检查,推进事业单位更好地提供公益服务。研究完善新型研发机构登记和事业单位分支机构赋码管理的具体措施,鼓励支持其享受有关政策,建立配套激励约束机制,保障这些单位高效有序运转。继续加强部门协作配合,健全登记管理联动工作机制,形成监管合力,为事业单位健康平稳发展创造良好环境。

　　　　(张雅林 中央机构编制委员会办公室副主任)