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以严治标 以改治本
   2015-04-28 10:45:00    字体显示:  

        (本文在中央编办综合司关于接地气 一招鲜 见实效创新做法征集活动中荣获二等奖)

 

   如何才能把机构编制规模降下来,把政府效能提上去?位处鲁中的山东省莱芜市的办法是:以严治标,把总量管住;以改治本,把存量盘活。他们在空编管理、计划管理、职能管理、用人管理等方面,严控源头,强化改革,多措并举,标本兼治,打出了一套控编减编、有保有压的“组合拳”,唱出了一场经济快速发展和财政供养人员负增长的“双赢戏”。

  强化机动力量:撤并收编、空编收编、强行减编

  机构编制是党的重要执政资源,涉及党的机关、国家机关、有关群众团体和事业单位的配置。由于历史原因,莱芜市的行政事业编制在全省17市中是最少的。面对繁重的改革发展任务和市领导询问的目光,机构编制部门越来越捉襟见肘。

  “机构编制总量已成定局,如果再没有必要的机动编制,调控手段就必然弱化,保中心、保重点就会成为一句空话。”莱芜市委组织部副部长、市编办主任刘安庆深有感触地说。

  巧妇难为无米之炊。以2013年元月为界限,机构编制部门的工作重心开始由“给编制”向“收编制”转变。以政府职能转变和机构改革、事业单位分类改革为契机,对职能弱化和工作任务减少的单位,出重拳予以收编。

  ——撤并收编。深化事业单位清理规范,事业单位被撤销,编制全部收回;通过撤并、更名、调整职责而新组建的单位,重新核定的编制数不超过原编制数;整合后超编单位不再增加编制,实行减人控编,逐步消化。清理规范期间,全市共收回事业编制345名。

  ——空编收编。对职责弱化、业务萎缩的事业单位,空编全部收回;对工作任务不再增加、空编较多的单位,视情况将多数空编收回。2012年以来,已收回空余编制257名。

  ——强行减编。除借改革之机对职能弱化单位进行收编外,2014年,莱芜市对全市机关事业单位进行“瘦身”。除各级民主党派机关,食品药品、安全生产、环境保护部门和乡镇街道机关外,各级党委机关、人大机关、政协机关和政府办公室行政编制按5%比例压缩,其他机关行政编制一律按7%比例压缩,全市共精简171名。事业编制方面,除乡镇和各级各类学校、医院、食品药品、安全、环保、直接承担就业和民生保障职能的事业单位外,全市其他单位编制一律按6%比例压缩,全市共精简460名。精简压缩后的超编单位,人员只出不进,随着自然减员逐步消化超编人员。编制压缩后,相应核减部门预算。

  经此调整,机动编制越来越多。手里有粮,心里不慌。市编办及时建立了空编使用制度,现在终于可以底气十足地为党委、政府中心工作提供编制保障了。

  严控招录用编:以退定进,只减不增;空编在先,职能为要

  科学合理地配置编制和人才资源,编制计划管理作为源头控制的重要一环,必须加强。

  2011年,莱芜市专门制定了《关于莱芜市机关事业单位人员编制及配备管理有关事项的通知》,提出“每年初,由机构编制部门负责,根据机构编制管理有关要求和工作需要,核定用编数量,下达年度用编计划。对超出编制计划增人的,不予列编。组织和人力资源社会保障部门在年度用编计划内安排增人计划,并及时将增人情况抄送市机构编制部门。”强调了部门在招考、录用、调整人员时,必须先有用编计划,符合用编计划。

  编制部门的全市用编计划确定原则是:以退定进,只减不增,即在一定时期内,依据上年度全市机关事业单位退休人数,按退大于进、逐年减少拟订全市年度用编计划。

  单位用编计划申报原则是:空编在先、职能为要。全市机关事业单位进人用编一律实行计划管理。制定《关于进一步加强全市机关事业单位编制使用管理的意见》,对空编少于2人以下的,原则上不安排用编计划;空编超过2人的,对单位用编计划设定了诸多程序和条件。

  “计划管理、程序审批”。在控制总量的前提下,一般于年初一次性计划到位,年内分批次审批使用。

  “从严控制、留有余地”。申报编制使用计划,应在核定的编制限额内并留有一定空编数额。

  “职能为要,有保有压”。职能弱化单位一般不再考虑安排编制计划,把有限的计划放在民生保障等全市重点加强的领域。机关后勤全部实行社会化,事业工勤一律不设,行政工勤只减不增,工勤人员一律不批,工勤编制永久冻结。

  “当年有效,过期作废”。各用编单位提出全年用编计划,编制部门审批后,当年有效,不能跨年度使用。当年未申报用编计划的,编制部门不予审核。

  编制部门为全市用编计划的大门新上了一把黄金锁。

  改革机构设置:向机构整合要效率,以调编带人挖潜力

  机构设立是控制机构编制数量和规模的前提,而政府机构又天生具有自我膨胀的冲动。编制部门对此心知肚明,在对机构的审批权限和程序作出严格规范后,把很大精力用在了机构编制资源的优化配置和深挖潜力上。

  一是向机构整合要效率。机构设的多,分的细,办事环节增加了,相互扯皮增加了。要在“分”中提高效率是不可能的,必须走“合”的路子,即整合力量,减少办事环节和扯皮环节,提高效率才有可能和可行。近年来,按照精简、统一、效能的原则,不断将相同或相近的职能从不同部门整合到同一部门,或从部门内部的不同科室整合到一个科室,达到了112的效果。2014年已先后对公共资源交易、城乡居民保险、检验检测、文化执法、城市管理、不动产登记等职能和机构进行了优化整合,实现了编制资源效益的最大化。机构整合大有必要,但做部门工作却不容易。“如目前各行政局都要求设立专门的执法机构用于执法,好像行政局不是执法的,而是决策的,执法队才是执法的。按这样的思维模式,每个局都应设一个执法机构。既有城市综合执法机构,又有各部门的专门执法机构,这样做必然会形成多头执法、多层执法、重叠执法、扯皮执法。按这样的思维模式,机构编制怎么能够用?办事效率怎么能提高?行政成本怎么能降低?”刘安庆说。莱芜市作为全国行政综合执法体制改革试点,正在加强对这一领域的探索实践力度。

  二是以调编带人挖潜力。编制总量管住了,存量怎么使用就是今后编制部门需要着力对待的工作。对为服务全市重点工作而新设的单位和职能加强的单位,改变之前单纯增编的办法,改为从职能弱化的单位既划转编制又划转人员,让现有资源得到有效配置,确保财政供养人员只减不增。在这方面,他们迈出了成功的一步,借这次政府机构改革之际,针对性地开展有保有压,从工商、农机、畜牧等单位向环保等职能强化的部门顺利调编带人11名,让职能弱化的部门提前“瘦身”,让职能强化的部门快速“壮身”,让在职能弱化部门闲置或留守的人员走上更重要的岗位,使现有资源得到充分利用和整合,实现了三方满意。目前,“调编带人”已成为莱芜市编制管理的新常态。

  三是向压减行政审批要公信力。人员需求太多,机构编制不足,根本原因是政府微观事务管得过多、过细,伸的手过长。从2013年下半年伊始,莱芜市由编制部门牵头,对繁多的行政审批项目开刀:对没有法定依据的审批事项一律取消;对通过市场机制、行业自律能够解决或行政相对人能够自主决定的一律取消;对以红头文件形式设立的非行政许可审批事项一律取消。在对行政审批进行压缩的同时,开始着手对部门其他行政权力进行清理,建立权力清单制度,向社会公示。“事实证明,靠给企业零地价、白送地招商引资的路子,再也走不通了。只有减少审批事项,压缩行政权力,优化审批流程,提高审批效率,才是提高政府公信力、优化发展环境、富商亲商的长效之策。”刘安庆如是说。

  形成自我约束:经费包干,改“养人办事”为“花钱办事”

  如果不改变用编单位自我膨胀的冲动,单纯依靠编制部门严控严管,必然是一个编制部门与多个用编部门的博弈,博弈的结果是任何时候都不能满足用编单位的需求,编制部门始终处在矛盾的焦点和风口浪尖。因此必须把改革的立足点放在建立用编单位自我约束机制上。立足点明确了,着眼点也就找到了——从利益入手,实行经费包干。主旨是:由“按人管理”改为“按事管理”,由“养人办事”改为“直接花钱办事”。

  ——对部分公益二类事业单位:经费包干,增人不增经费。按照“脱钩、放权、搞活”的思路,对部分公益二类事业单位,试行经费总额包干制度,增人不增经费,减人不减经费。在此政策背景下,部分差额事业单位已多年不要求进人,各种政策性安置也不考虑这些单位,实有在编人员只减不增。

  ——对收入稳定的经营性公益单位:堵住一头,放开一头。主要适用于报社、广播电视台等经营性收入稳定、对人才要求特殊、人员流动比较频繁的单位。堵住一头,即空编一律不再按事业编进人;放开一头,即让单位自主聘人,不纳入编制管理。

  报社、广播电视台探索实行新的人事管理制度始于2006年。首先,单位实行全员聘用制,原有在编人员原工资、事业身份等作为档案保留,除核心领导层外,新进人员全部面向社会公开招聘,按企业身份管理,签订劳动合同。同时,改革分配办法,实行固定工资与浮动工资相结合,加大浮动工资部分,按岗位贡献分配,奖勤罚懒。用人机制活了,财政支出少了,个人腰包鼓了,皆大欢喜。

  ——对按新标准核编还须增编,但又拿不出编制的现超编单位:退多进少,不退不进。在地方,学校和医院是编制大户,两个领域编制紧张、人员超编是一个普遍存在的问题。2012年底,莱芜市对全市中小学和公立医院重新核定编制,需增加编制近4000名。但因没有足够的机动编制而无法落实。在这样的背景下,考虑教育、卫生等行业工作的连续性和事业发展的实际需要,允许学校和医院根据上年退休人数,按“退多进少”进人,全部用于招聘高层次人才,逐渐把超编人员减下来,把人员素质提上去。

  控编控人措施取得了明显成效,一是机构编制规模逐年下降,结构显著优化。二是人员总量继续负增长。三是行政成本得到明显控制。四是人才结构更加合理。医院、高职院校、一线科研,工作人员大部分为高层次人才,其中博士生占15%;在专业方面逐步向理工科类人员倾斜,尽可能满足基层和一线对专业技术型人才的需求。五是重点行业得到充实。教育、卫生、科技等重点行业和系统人员招考录用率均在95%以上。

  控编减编工作仍然任重道远。一些部门面对新增的职责任务总是第一时间提出增加机构编制的要求;一些部门在管理上存在分工越来越细的倾向,内部科室只想分不想合;“条条干预”现象禁而不绝,影响了机构编制的集中统一管理;多数部门仍存在“编制部门所有”的传统观念,导致编制的动态调整困难重重等。

  “套用现在一句流行语:控编减编工作永远在路上,没有休止符。”刘安庆主任充满信心地说。

  报送单位:山东省莱芜市编办

  执笔人:孟庆枢

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主办:三明市委机构编制委员会办公室
制作:三明市数字三明建设办公室
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